Некоммерческое партнёрствоУрал-Евразия

Кандидат юридических наук, научный сотрудник Уральского информационно-аналитического центра РИСИ (Екатеринбург) Максим Лихачёв о проекте изменений в Конституцию Казахстана.

Хотя ожидаемые поправки в Основной закон не предполагают коренных изменений в действующей системе власти, 25 января 2017 г. президент Казахстана Нурсултан Назарбаев выступил с обращением к казахстанскому народу о предстоящем перераспределении полномочий между ветвями власти. Объявлена долгожданная конституционная реформа, обещанная лидером страны ещё весной 2015 г. 

На следующий день, 26 января, "Казахстанская правда" опубликовала проект изменений в Конституцию РК, предусматривающий около 20 правок в конституционный текст. Несмотря на заявленную революционность преобразований, всё же, как ожидается, Казахстан останется республикой с сильной президентской властью. Предложенные нововведения коснутся лишь некоторого перераспределения властной компетенции, не меняющего принципиально характер политической системы. 

Так, ограничены президентские полномочия в части формирования Правительства РК. Теперь Мажилис (нижняя палата республиканского парламента) задействован в этом процессе: Президент, как и прежде, по согласованию с Премьером, определяет структуру Кабинета, назначает на должность и освобождает от должности министров, но после консультаций с Мажилисом. Единолично глава государства назначает лишь министров обороны и иностранных дел (ранее ещё юстиции и внутренних дел). Кроме того, Президент лишён прерогативы отмены актов Правительства и его председателя. В новой редакции Конституции такая возможность сохранена лишь в отношении актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы. 

Также Президент республики теперь не утверждает государственные программы. Нововведение значимо в контексте распределения ответственности за ход реализации и результаты социально значимых проектов государства. Теперь глава государства формально отстранён от этого проблемного направления государственной политики. В то же время предусмотрена новелла в части "согласования с Президентом" программ и обеспечения их исполнения, что гарантирует сохранение контроля главы государства над этими процессами. 

Интересным с точки зрения баланса полномочий между ветвями власти является новое право, предоставленное Президенту. Глава государства теперь может направить в Конституционный Совет обращение о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на предмет его соответствии казахстанской Конституции. Ранее такой прерогативой глава государства не обладал, как и сам Конституционный Совет мог проверить конституционность лишь не вступивших в силу законов, до момента их подписания Президентом. Таким образом, усечённая президентская компетенция в части отмены актов правительства компенсирована правомочием по оспариванию конституционности актов любого уровня. Примечательно, что из 7 членов Совета 3, в том числе и председатель, единолично назначаются Президентом (остальные 4 Сенатом и Мажилисом Парламента РК). 

В рамках законодательного процесса Президент лишается права принятия указа, имеющего силы закона, в случае, если Парламент по его требованию не рассматривает внесённый законопроект в течение одного месяца. Зато сохранено положение о том, что глава государства определяет приоритетность рассмотрения проектов законов парламентом, что обязывает последнего изучить соответствующий акт в рамках текущей сессии. 

Отменённое положение явно выбивалось из общепринятых представлений о балансе ветвей власти. Сюда же относится также исключённая норма о праве парламента делегировать Президенту законодательную власть сроком на один год. 

Также Президент теперь принимает решение о досрочном роспуске маслихатов (местных представительных органов самоуправления) не единолично, а после "консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента". 

Всё же такая правка за счёт введения факультативной процедуры не меняет принципиально существа президентских полномочий. 

Такой же характер носят изменения порядка назначения Президентом местных акимов (глав местной власти). По-прежнему глава государства назначает акимов областей, городов республиканского значения и столиц (с согласия соответствующих маслихатов), однако теперь порядок назначения акимов иных уровней определяется не актом Президента, а законом. Право освобождения любых акимов от занимаемых должностей сохранено за главой государства. 

Внесены изменения в баланс полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти. Общая норма Конституции об ответственности Правительства теперь устанавливает, что оно "ответственно перед Президентом Республики, Мажилисом Парламента и Парламентом" (без прежней оговорки применительно к законодателям – "в случаях, предусмотренных Конституцией"). Усилены возможности Парламента во влиянии на текущую деятельность Правительства республики. Теперь как Мажилис, так и Сенат (верхняя палата) могут по отдельности 2/3 голосов путём обращения к главе государства освободить от должности любого члена Кабинета. Ранее такое право принадлежало законодателям только в случае повторной постановки вопроса перед Президентом об отставке министра. Тем не менее, важно помнить, что такое правомочие парламентариев ограничено правом главы государство оспорить конституционность их решения. 

Также Премьер-министр теперь докладывает об "основных направлениях деятельности Правительства и всех важнейших его решениях" не только Президенту, но и Парламенту. Интересно, что кабинет министров слагает свои полномочия перед вновь избранным Мажилисом, а не Президентом (как было ранее). Хотя новый премьер назначается с согласия Мажилиса, а большинство остальных министров – после консультаций с нижней палатой парламента, у президента сохранён рычаг влияния в случае разногласий с парламентариями – право объявления внеочередных выборов, после которых снова будет поставлен вопрос о формировании кабинета. 

Расширена компетенция Правительства в части формирования системы центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства РК (ранее президентское полномочие). Изменения не коснулись порядка внесения поправок в казахстанскую Конституцию, где по-прежнему Президент играет ключевую роль, по сути исключающую модификацию конституционного текста помимо его воли. Зато ограничительная норма, не допускающая изменений "унитарности и территориальной целостности государства, а также формы правления Республики" дополнена теперь ещё ссылкой на "независимость". 

Нововведение очевидно связано с претензиями противников евразийской интеграции, рассматривающих ЕАЭС как ущемление политического и экономического суверенитета государства. Теперь "независимость" отнесена к числу неизменяемых основ конституционного строя. Стабильность конституционного порядка также гарантируется новым правом Президента через Конституционный Совет оспорить конституционность любых поправок в Основной закон страны ещё до их вынесения на всенародный референдум или рассмотрение Парламента РК. 

Помимо нововведений, касающихся распределения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, в Конституцию внесен ряд иных правок. Так, изменения коснулись ст. 26 Конституции РК, устанавливающей неприкосновенность частной собственности. Прежний текст предусматривал соответствующие гарантии лишь для граждан республики. Теперь конституционная норма гласит, что "каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретённое имущество". Под "каждым" понимаются не только казахстанцы, но и иностранные граждане, в первую очередь зарубежные инвесторы. 

С одной стороны, такая поправка несомненно ориентирована на повышение инвестиционной привлекательности РК. С другой – нововведение обретает особый смысл в контексте земельных митингов весны 2016 г. Тогда население вышло на улицу в связи с предполагаемым увеличением срока аренды сельхозугодий иностранцами с 10 до 25 лет. Правда, в соответствии со спорным законопроектом, передача таких земель в собственность зарубежным аграриям не предполагалась. 

Внесены изменения в порядок определения требований к лицам, замещающим должности судей в РК. Теперь критерии отбора кандидатов устанавливаются только лишь законом, хотя раньше основные условия были определены Конституцией. Также исключена норма о том, что Верховный Суд осуществляет процессуальный надзор за деятельностью нижестоящих судов. 

Пока о характере нововведений говорить сложно, однако, вероятно, они являются частью предстоящих изменений в связи с формированием особых юрисдикционных правил для Астанинского международного финансового центра. Таким образом, 

представленный законопроект действительно вводит ряд существенных изменений в систему функционирования властного аппарата республики. 

Однако пока объявленные новеллы носят, за редким исключением, преимущественно технический характер. В общем Президент сохраняет ключевые полномочия. Отменённые экстраординарные законодательные прерогативы главы государства в полной мере компенсированы его правом инициирования проверки конституционности любого акта (де-факто подконтрольным ему Конституционным Советом РК). В части формирования исполнительной власти глава государства по-прежнему формирует Правительство: едва ли факультативные, ни к чему не обязывающие "консультации" с Мажилисом изменят расклад сил в этом вопросе. Зато некоторые новые полномочия Правительства и Парламента РК значительно повысили их ответственность за текущую социально-экономическую политику. Бремя неудач в этой области госуправления переложено с президентской власти на исполнительный и частично законодательный орган.